Z e i t g e s c h i c h t e

H o m e

 Von der Besatzung zur Selbstverwaltung              zurück
Der kurze Weg zum Verfassungsauftrag

Erhard Grätz

Die Zeitspanne zwischen dem 1. Juli und 31. August 1948 gilt mit Recht als die Epoche, in der die drei westlichen Besatzungsmächte ihre Zielvorstellung verkündeten, politische Verantwortung in deutsche Hände zu übergeben, selbstverständlich unter Beibehaltung eigener Reservatrechte. Die Entscheidung für diesen Schritt fiel in der Phase der Sechsmächte-Konferenz in London, die am 2. Juni endete. Die längst zerbrochene Anti-Hitler-Koalition hatte die Hoffnung auf eine Wiederherstellung eines geeinten deutschen Staatsgebildes längst zur Farce werden lassen. Die Sowjetunion hatte sich aus dem Alliierten Kontrollrat zurückgezogen, die Westzonen waren in die Marshallplan-Organisation aufgenommen worden, und am 21. Juni hatte die Währungsreform in den Westzonen stattgefunden. Die anschließende Berlinblockade und die abenteuerliche Errichtung der Luftbrücke nach Berlin hielt nicht nur die deutsche Öffentlichkeit in Atem, sondern die gesamte westliche Welt.

Die Frankfurter Dokumente

All diese Ereignisse waren längst Geschichte, als die drei westlichen alliierten Befehlshaber die amtierenden Ministerpräsidenten als die höchsten deutschen Regierungsvertreter am 1. Juli 1948 ins IG-Farbenhaus einbestellten, um aus ihren Händen die Beschlüsse der Londoner Konferenz entgegenzunehmen (Abb. 1). Die Sitzung fand in äußerst frostiger Atmosphäre statt. Besonders kränkend empfanden die Länderchefs, die Einladung ohne Raum und Stundenangabe lediglich von den jeweiligen Ländergouverneuren erhalten zu haben. Der energisch-patriarchalische Amerikaner Lucius D. Clay präsidierte der Versammlung (Abb. 2). Der britische Befehlshaber galt als verbindlich, charmant und fair, hingegen wirkte der französische General Pierre Koenig engstirnig, eitel und kalt (Abb. 3).

Jeder der drei Generäle trug je eines der später sog. "Frankfurter Dokumente" vor und zwar in der jeweiligen eigenen Muttersprache. Im ersten wurden die Ministerpräsidenten ermächtigt, eine verfassungsgebende Versammlung einzuberufen, die eine demokratische Verfassung ausarbeiten soll. Für die deutschen Länder war an eine Regierungsform föderalistischen Systems gedacht, die am besten die Eigenständigkeit und Rechte der einzelnen Länder garantiert.

Das zweite Dokument bezog sich auf die Ländergrenzen. Die Alliierten hatten nach Kriegsende die Landesgrenzen willkürlich gezogen, wohl darauf achtend, dass landsmannschaftlich geschlossene Einheiten entstehen, die wirtschaftlich und verwaltungs-technisch lebensfähig waren und nahezu gleich groß waren. Die Länderparlamente sollten entscheiden, ob hinsichtlich der Ländergrenzen Änderungswünsche bestünden.

Im dritten Dokument, den Grundzügen eines Besatzungsstatuts, wurde den deutschen Länderchefs unmissverständlich klar gemacht, wie weit ihre Befugnisse reichten. Ausgenommen waren nämlich die Außenbeziehungen des zu gründenden Weststaates, der Außenhandel, die Kontrolle über Reparationen, die Organisation der Industrie, die Konzernentflechtung, Abrüstung und andere Bereiche der wirtschaftlichen Entfaltung. Das Demokratisierungsrezept stellte bei einerseits wohlwollender Mitarbeit eine Lockerung und Kompetenzerweiterung in Aussicht, aber anderseits drohte bei deutschem Fehlverhalten eine unbedingte Rücknahmegarantie. Reinhold Maier, Ministerpräsident von Württemberg-Baden (Abb. 4), bedankte sich im Namen seiner Kollegen und bat um eine längere Bedenkzeit; diese war jedoch äußerst kurz bemessen, da alle Beratungen und Entscheidungen, wenn die verfassungsgebende Versammlung rechtzeitig, wie verlangt, am 1. Sept. zusammentreten konnte, abgeschlossen sein mussten. Die Länderchefs waren sich überwiegend darüber einig, die Frankfurter Dokumente als eine akzeptable Grundlage zu betrachten, zumal eine Alternative zum Weststaat nicht erkennbar war. Die beiden Hanseaten Kaisen und Brauer, der hessische  Ministerpräsident Stock (Abb. 1) und Maier votierten für eine pragmatische Behandlung des Verfassungsauftrags, hingegen äußerte Carlo Schmid, Justizminister von Württemberg-Hohenzollern, verfassungsrechtliche Bedenken, und Bayerns Ministerpräsident Ehard und Arnold aus Nordrhein-Westfalen bemängelten den Zeitdruck.

Die Koblenzer Beschlüsse

Am 8. Juli trafen sich die Länderchefs auf Einladung des Staatspräsidenten Bock aus Württemberg-Hohenzollern in der franz. Zone im Hotel Rittersturz oberhalb Koblenz. Das Unternehmen Staatsgründung - oder genauer Teilstaatsgründung - auf westdeutschem Gebiet barg immensen politischen Zündstoff. Bei einer Annahme des Gründungsvorschlags werde die Wiedervereinigung auf ewig verspielt; bei einer Ablehnung werde der derzeitige Zustand der Unentschiedenheit auf unbestimmte Zeit beibehalten bleiben. Dieser Entscheidungsnotstand beschäftigte in den nächsten Wochen alle Deutschen. Die dreitägigen Beratungen vom 8. bis 10. Juli auf dem Rittersturz wurden dominiert vom professionellen Staatsrechtler Carlo Schmid mit seiner Argumentation um Formulierungen und Terminologien. Als hartnäckigste Gegnerin jeglicher Teilstaatsgründung war die amtierende Oberbürgermeisterin von Berlin, Louise Schröder (Abb. 6), die allerdings nur Gastrecht im Koblenzer Gremium besaß. Sie beschwor die Versammlung, nichts Endgültiges zu beschließen, solange Berlin mit den übrigen Zonen nicht eine Einheit bilde.

Man wollte eine Verfassung beschließen. Dies setze eine freie Willensäußerung aller Bürger voraus, und das Ergebnis müsse durch ein Plebiszit rechtswirksam werden. Da weder von freier Willensbekundung noch von allen beteiligten Bürgern gesprochen werden könne, dürfe man auch nicht von einer Verfassung sprechen. Aus dieser Sackgasse der Sprachregelung beschreibt Reinhold Maier in seinen Memoiren den Ausweg: "Das Dokument I hatte eine verfassungsgebende Versammlung vorgeschlagen. Verfassung gehört aber zu den Requisiten eines regelrechten Vollstaates. Einen solchen wollten wir aber gerade nicht. Da kam irgend jemand mit dem Wort "Grundgesetz" (Abb. 7) anstelle Verfassung.... Wie vom Himmel gefallen stand das Wort vor uns und bemächtigte sich unserer Köpfe und Sinne, gewiss nicht der Herzen." Die Wortschöpfung stammte übrigens vom Hamburger Bürgermeister Brauer.

Im Dokument II baten die Alliierten um Vorschläge für eine Territorialreform bezüglich der willkürlichen Ländergrenzen. Ernsthafte Änderungswünsche äußerten lediglich die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern, die sich auch tatsächlich, aber erst 1952, zum Südweststaat Baden-Württemberg zusammenschlossen (Abb. 8).

Das Dokument III, das "Besatzungsstatut", stürzte die Länderchefs in arge Bedrängnis. Einige hielten die Vorschriften für die eigentliche Verfassung; andere wünschten zuerst deren Kenntnisnahme oder die Möglichkeit der Formulierung von Änderungs- oder Zusatzwünschen. Oder vielleicht sei es der bessere Weg, zuerst das Besatzungsstatut zu erlassen und danach das Grundgesetz, um Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Besatzungsmächten und den deutschen Regierungsstellen zu vermeiden. Letztlich haben sie detaillierte Gegenvorschläge ausgearbeitet und mit der Überschrift "Leitsätze für ein Besatzungsstatut" versehen.

Die Zusammenfassung der sog. "Koblenzer Beschlüsse" versah Carlo Schmid mit einer Mantelnote, einer politischen Einleitung, die hinreichend Sprengstoff für die nächsten Verhandlungen mit den Alliierten enthielt. Er führte aus: Ohne die Möglichkeit sich in freier Selbstbestimmung zu konstituieren, könnten nur vorläufige organisatorische Maßnahmen getroffen werden. Die Verantwortung des zu schaffenden Provisoriums liege in den Händen der Alliierten. Im Besatzungsstatut komme zum Ausdruck, dass die geplanten organisatorischen Änderungen letztlich auf den Willen der Besatzungsmächte zurückgehen und folglich anders aussehen, als wenn sie ein Akt freier Selbstbestimmung des deutschen Volkes wären.

Der Ministerpräsident Niedersachsens, H. W. Kopf (Abb. 9), konferierte mit dem britischen General Robinson und unterrichtete ihn über den Fortgang der Koblenzer Beratungen. Obwohl die Parteiführer der CDU und SPD von den Beratungen der Länderchefs ausgeschlossen waren, so hielten sie doch an allen Tagen rege Verbindung mit den Konferenzteilnehmern, klärten Detailprobleme und gaben Richtlinien vor. Konrad Adenauer (Abb. 10) traf sich mehrmals mit den CDU-Ministerpräsidenten, und Erich Ollenhauer (Abb. 11), der den schwerkranken Kurt Schumacher (Abb. 12) vertrat, konferierte mit den SPD-Länderchefs. Die Parteiführer wussten, dass mit der Beendigung der Länderberatungen ihr eigener Aufstieg erst beginnen wird. Adenauer sprach abfällig von "Zaunkönigen" und Ollenhauer verglich die Rittersturzdebatten mit einem "Gemeindetag in Posemuckel".

Sofort nach Überreichung der Koblenzer Beschlüsse am 10. Juli an die Militärgouverneure setzten hektische Beratungen zwischen den Alliierten und den deutschen Stellen ein. Durch eine gezielte Indiskretion der Amerikaner hatte der Chef der hessischen Staatskanzlei, Hermann Brill, Einsicht in die bisher unbekannten Originale der Londoner Beschlüsse nehmen dürfen. Hierdurch sollten die deutschen Bedenken hinsichtlich des Wortlauts des Ruhrstatuts und der deutschen Westgrenzen ausgeräumt werden. Die Reaktionen der drei Militärs auf die Mantelnote waren höchst unterschiedlich. Stark enttäuscht zeigte sich Lucius D. Clay über die deutsche Haltung, keine Eigenverantwortung übernehmen zu wollen, zudem erst nach Bekanntmachung des Besatzungsstatuts eine Verfassung ausarbeiten zu wollen, und die Ablehnung eines Plebiszits über die Verfassung. Clay machte unmissverständlich klar, dass die Londoner Beschlüsse als Ganzes zu akzeptieren seien. Er bezeichnete die Deutschen als Feiglinge, die sich scheuten Verantwortung zu übernehmen, aber alle Vorteile der erzielten Regelungen ausnützen wollten. Die Franzosen hätten leider Recht mit der Behauptung der Unwilligkeit der Deutschen zur Zusammenarbeit.

Der französische General Pierre Koenig verurteilte die deutsche Unlust, die Territorialreform zu beschließen, bescheinigte den Deutschen ebenso Unlust Verantwortung zu übernehmen und plädierte auf die Errichtung des Besatzungsstatuts und die Ernennung einer deutschen Regierung unter alliierter Kontrolle. Er verbot den Präsidenten der franz. Zone jegliche Teilnahme an den Beratungen der restlichen Ministerpräsidenten.

Der britische General Brian Robertson plädierte als einziger, unter allen Umständen nach Kompromissen zu suchen trotz materieller Gegensätze der Ablehnung der Deutschen des Verfassungsplebiszits und zum Besatzungsstatut. Seiner Überzeugung nach ließen sich die terminologischen Probleme zwischen den deutschen Gegenvorschlägen und den Londoner Konferenzergebnissen durch Diskussion lösen.

Am 15. Juli trafen sich alle Ministerpräsidenten, einschließlich derer der franz. Zone, im Jagdschloss Niederwald bei Rüdesheim. Die Stimmung war optimistisch, die Verkrampfung zwischen alliierter und deutscher Seite sei gelöst, und man war von einer tragbaren Verhandlungslösung überzeugt. Zu diesem Zeitpunkt lud der bayrische Ministerpräsident Ehard den Verfassungskonvent nach Herrenchiemsee ein.

Am 20. Juli kamen die Ministerpräsidenten mit den Militärgouverneuren zum zweiten Mal in Frankfurt zusammen. Die Sitzung wurde von General Robinson geleitet, der in verbindlicher Weise erläuterte, dass die Vorstellungen beider Seiten doch gar nicht so weit auseinander lägen und dass die Verhandlungen zu einem positiven Ergebnis führen müssten. Über Formulierungen und Verfahrensfragen könne man sich einigen. Das Besatzungsstatut dürfe jedoch nicht vor der Verabschiedung der Verfassung bekannt gegeben werden. Nach weiteren Beratungen der Deutschen wolle man sich am 26. Juli nochmals treffen.

Die Bereitschaft der Deutschen zu einer Einigung mit den Alliierten war inzwischen stark gewachsen. Maßgebenden Einfluss auf diese Entwicklung wurde Ernst Reuter (Abb. 13) zugeschrieben, der an Stelle von Louise Schröder zum Tagungsort gekommen war und als Pragmatiker für die Errichtung eines Weststaates plädierte. Seine Position war von der Mehrheit des Berliner Senats gedeckt. Man einigte sich darauf, das "Grundgesetz" nicht von einer verfassungsgebenden Versammlung, sondern von einem "Parlamentarischen Rat" beraten zu lassen. Beim zweiten Streitpunkt des Plebiszits über die Verfassung wolle man den Alliierten vorschlagen, hierüber die Landtage abstimmen zu lassen. Zeitgewinn und die Sicherheit des positiven Abstimmungsergebnisses wurden als Gründe genannt. In einer Zusammenfassung der Besprechungsergebnisse stellten die Länderchefs fest, dass terminologische Unterschiede zwischen den Frankfurter Dokumenten und den deutschen Vorschlägen keine unterschiedlichen inhaltlichen Ziele bedeuten.

Die dritte Zusammenkunft mit den Militärs unter der Leitung General Koenigs am 20. Juli verlief hochdramatisch. Karl Arnold (Abb. 14) trug über die Wortwahl "Grundgesetz" anstelle "Verfassung" vor und erläuterte den Vorschlag, das Grundgesetz den Länderparlamenten zur Ratifizierung vorzulegen und nicht ein Plebiszit hierüber durchzuführen. Anschließend berichtete der Regierungschef von Schleswig-Holstein, Lüdemann, über die Frage der Ländergrenzen. Unvermittelt griff der Hamburger Bürgermeister Brauer das Wort und verteidigte die Wortwahl "Grundgesetz" und die Verfahrensweise der Ratifizierung als eine Frage der psychologischen Taktik gegenüber der SED, und man wolle endgültig zum Abschluss kommen. Die Generäle baten um eine kurze Beratungspause. Im Anschluss erklärte General Koenig, da die deutschen Vorstellungen von den Londoner Beschlüssen abwichen, müssten die alliierten Regierungen von den Ergebnissen unterrichtet werden. Im Angesicht des Scheiterns der Verhandlung vertrat Ehard (Abb. 16)  die Meinung, wie gering doch die Meinungsdifferenzen seien und dass bei der Entscheidung über ein Plebiszit mit einer Änderung des deutschen Standpunktes zu rechnen sei. Er bat um eine kurze Verhandlungspause für eine interne Beratung. Der Bremer Bürgermeister Kaisen (Abb. 15) führte aus, die Deutschen seien unter allen Umständen zur Staatsgründung bereit und Vorbereitungen für den Parlamentarischen Rat seien bereits getroffen worden.

Nach der Pause erklärte General Koenig, der Name der Verfassung sei nicht so wichtig, aber man müsse die drei westlichen Regierungen über die Verhandlungsergebnisse informieren, dies sei aber keine Ablehnung. Die Deutschen hätten in der Frage des Plebiszits die Londoner Beschlüsse angenommen und bei der Regelung der Ländergrenzen wollten die Militärgouverneure die deutschen Wünsche befürworten. Und er schloss: "Wenn Sie die volle Verantwortung übernehmen, können wir Ihnen sagen: En avant!"

Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee

Vom 10. bis 23. August traf sich der nach der Herreninsel im Chiemsee genannte Verfassungskonvent, um Lösungsmöglichkeiten für das Grundgesetz auszuarbeiten (Abb. 16); verschiedene Vorschläge sollten als Varianten gegenübergestellt werden. Die Verfassungsexperten sollten ein formell unverbindliches Sachverständigengutachten liefern. Die elf Länder, zusätzlich war Berlin durch Otto Suhr (Abb. 17) als Gast vertreten, hatten je einen Bevollmächtigten in den Konvent entsandt, je von einem oder zwei Sachverständigen begleitet. Die Expertenversammlung bestand aus Staats- und Verfassungsrechtlern, erfahrenen Ministerialbeamten verwaltungstechnischer und wirtschaftspolitischer Bereiche, Politikern und Finanzsachverständigen. Der streitbare Thomas Dehler (Abb. 18) empfand den Verfassungskonvent als lebensfremde Theaterattrappe. Trotzdem erarbeiteten die Verfassungsexperten in den fast zwei Wochen intensiver Beratungen ein solch fundamentales und umfassendes Dokument, dass in den anschließenden Beratungen des Parlamentarischen Rates ausschließlich auf diese Ausführungen zurückgegriffen wurde, obwohl Konrad Adenauer den Herrenchiemseer Entwurf als völlig unverbindlich darstellte. Schließlich kann man das Werk als eine Art Regierungsvorlage aller elf Ministerpräsidenten bezeichnen, über die sich der Parlamentarische Rat nicht einfach hinwegsetzen konnte. Der Verfassungsentwurf basierte im Wesentlichen auf der Weimarer Verfassung, in die die historische Erfahrung deren Schwachstellen einbezogen worden war.

Der Gesamtentwurf gliederte sich in drei Abschnitte. Der erste Teil stellte die Verfassungsprobleme dar, der Zweite den fast vollständigen Entwurf des Grundgesetzes, und im dritten Teil wurden Bestimmungen des Entwurfs kommentiert. Nach gründlicher Beratung der Einzelergebnisse in Plenarsitzungen wurde das Resultat nach Sitzungsende am 23. August von einer Redaktionskommission zusammengestellt und fristgerecht am 31. August in einem 95 Seiten umfassenden Dossier den Ministerpräsidenten im Jagdschloss Niederwald übergeben. Damit konnte die Arbeit des Parlamentarischen Rates am 1. September beginnen. Aber das ist ein anderes Kapitel Deutscher Geschichte.

Die Schilderung der historischen Ereignisse ist dem Buch von Wolfgang Benz entnommen: Von der Besatzungsherrschaft zur Bundesrepublik, Stationen einer Staatsgründung.